通訊員 羅茜
在漢陰縣漩渦鎮(zhèn)，有著300年歷史的鳳堰梯田，不僅是一處自然景觀，更是一部活的農(nóng)耕文明史書。
2024年9月，鳳堰梯田成功入選世界灌溉工程遺產(chǎn)名錄，成為全球矚目的文化遺產(chǎn)。隨著知名度的提升，保護壓力也隨之增大。如何正確處理好經(jīng)濟發(fā)展和歷史文化遺產(chǎn)保護的關(guān)系，成為漢陰縣面臨的重要課題。漢陰縣人大常委會肩負起歷史使命，配合市人大常委會開展了一場廣泛深入、充滿民主智慧的立法實踐。
頂層設(shè)計——從“單打獨斗”到“協(xié)同作戰(zhàn)”
部門壁壘曾是鳳堰梯田保護的老大難。過去，自然資源部門管土地、文旅部門管旅游、農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)、水利部門管灌溉，“各管一攤、各執(zhí)一端”的管理體制讓鳳堰梯田保護難以形成合力。
“以前梯田保護涉及多個部門，職責交叉但權(quán)責不清，出現(xiàn)問題容易互相推諉。”漢陰縣人大常委會主任黃邦平介紹，立法工作啟動后，在市人大常委會立法工作專班的指導下，縣人大常委會率先建立部門協(xié)調(diào)機制，成立由多個部門組成的條例起草小組，每月召開聯(lián)席會議，自然資源局提供生態(tài)保護紅線數(shù)據(jù)，文旅廣電局分享旅游開發(fā)經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局貢獻農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，水利局提供灌溉系統(tǒng)保護方案。各部門派出業(yè)務(wù)骨干集中辦公，共同研究條例設(shè)計。
“通過立法，我們明確了各部門的職責界限，建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，實現(xiàn)了從‘單打獨斗’到‘協(xié)同作戰(zhàn)’的轉(zhuǎn)變。”漢陰縣鳳堰古梯田生態(tài)博物館副館長成濤表示，這種工作機制將在法規(guī)實施后繼續(xù)延續(xù)，成為梯田保護的常態(tài)化制度安排。
部門合力——從“九龍治水”到“握指成拳”
立法過程成為打破部門壁壘的實踐場。漢陰縣人大常委會組織涉及鳳堰梯田保護的多個部門開展“沉浸式”立法調(diào)研，讓大家親身感受到管理中的痛點、難點。
“走到田間地頭，各部門負責同志才發(fā)現(xiàn)，原來梯田保護需要如此精細的協(xié)同。”漢陰縣人大常委會法工委負責人喻勝全說，“水利部門擔心灌溉系統(tǒng)被破壞，文旅部門關(guān)注游客承載量，農(nóng)業(yè)部門考慮糧食安全，這些都需要統(tǒng)籌平衡。”
林業(yè)部門提出了生態(tài)保護的具體措施，環(huán)保部門帶來了環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)規(guī)范，住建部門分享了傳統(tǒng)民居修繕的標準……各部門的建議不是簡單堆砌，而是在協(xié)調(diào)下有機融合，形成人大主導、政府主體、各方參與的工作格局，通過定期召開多部門聯(lián)席會議，明確各部門權(quán)責，前后經(jīng)過多輪協(xié)商，最終將“多規(guī)合一”“聯(lián)合執(zhí)法”等創(chuàng)新機制寫入條例草案，破解了各部門職能交叉難題。形成的草案初稿，充分吸收了各部門的專業(yè)意見，既明確了主管部門的統(tǒng)籌職責，又規(guī)定了相關(guān)部門的協(xié)同責任；既設(shè)置了保護紅線，又留出了發(fā)展空間；既考慮了生態(tài)價值，又兼顧了生產(chǎn)生活。
專家參與——讓立法“接天線”又“接地氣”
為確保條例的專業(yè)性和實用性，漢陰縣人大常委會抽調(diào)了水利專家，委托人大專家智庫中的法律專家形成專家組并全程參與。
立法初期，專家組進駐鳳堰，強調(diào)梯田不僅是景觀，更是延續(xù)千年的農(nóng)耕系統(tǒng)。專家李權(quán)兵建議：“不能只做‘博物館式保護’，要讓農(nóng)民繼續(xù)在梯田里耕種，保持生產(chǎn)功能。”專家組先后到云南哈尼梯田、廣西龍脊梯田進行實地考察，又深入田間地頭，傾聽農(nóng)民的聲音，確保立法既符合國際遺產(chǎn)保護標準，還能真正落地執(zhí)行。
立法調(diào)研階段，70歲的村民吳明忠在座談會上說：“你們說要保護梯田，可要是種田不掙錢，年輕人跑光了，誰來守這片地？”這句話讓參與立法的專家深受觸動。專家組隨即開展梯田經(jīng)濟價值評估，通過比對國內(nèi)同類案例，最終在條例中設(shè)立“梯田生態(tài)補償機制與稻油輪作”條款，明確每年給予鳳堰梯田保護區(qū)內(nèi)水稻、油菜達標種植戶或經(jīng)營種植主體一定的資金補助。
如今，翻看鳳堰梯田保護條例，既有對相關(guān)上位法律法規(guī)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護準則的呼應(yīng)，也有“鼓勵傳統(tǒng)農(nóng)耕方式”“支持按照傳統(tǒng)農(nóng)耕方式修筑維護梯田、耕種梯田，培育傳承人”等充滿溫度的規(guī)定。正如當?shù)卮迕袼裕?ldquo;這個法，既講科學，也講人情。”
群眾提議——立法“金點子”來自田間地頭
在鳳堰梯田保護條例的起草過程中，當?shù)卮迕癫粌H是保護對象，更是“智囊團”。漢陰縣人大常委會組織代表深入漩渦鎮(zhèn)，累計召開院落會19場，收集建議62條。村民們的建議，最終都化作條例里一條條“帶著油菜花兒香”的條款。
“鳳堰梯田不僅是自然景觀，更是文化遺產(chǎn)，需要全社會共同努力來保護，能夠立法是個好事情！建議在生態(tài)管理這一條里，加上污水防治、水體監(jiān)測的內(nèi)容，這樣更有利于保護好古梯田的生態(tài)環(huán)境。”鎮(zhèn)人大代表馮國忠說。“希望能夠鼓勵村民發(fā)展禽畜以及水產(chǎn)養(yǎng)殖，這樣更利于發(fā)展產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟，但要明確養(yǎng)殖規(guī)模。”村民代表吳明自說。條例起草期間，群眾共提出立法建議62條，全部被吸收采納。
今年8月27日，安康市五屆人大常委會第二十六次會議對《安康市漢陰鳳堰梯田保護利用條例（草案）》進行了審議，并公開向全社會征求意見。9月23日，市人大組織立法起草專班和市級相關(guān)部門對征集的各類意見集中進行了修改，將于近期提請市人大常委會再次進行審議。從部門“單打獨斗”到“多元共治”，從專家“閉門論證”到“開門議事”，鳳堰梯田的稻浪年年生長，而這次立法工作播下的民主種子，也正在漢陰大地上生根發(fā)芽。
